REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 132 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Associazione Culturale Contro le Nocività, in persona del legale rappresentante p.t. sig. Paolo Cappabianca, Associazione SaluteAmbiente Antinceneritore, in persona del legale rappresentante p.t., sig. Amadio Malizia, nonché dai sigg.ri Aldo Fabrizi, Luigi Loffredi, Amadio Malizia (in proprio); nonché, limitatamente ai motivi aggiunti depositati in data 4.12.2009, anche dal sig. Paolo Cappabianca (in proprio), e dai sigg.ri Fiorella Costantini, Stella Tundo, Francesco De Ficchy, Sergio Panosetti, Simonetta Silvestri, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Giuseppe Lo Mastro e Stefano Rossi, con domicilio eletto presso Giuseppe Lo Mastro in Roma, via Lucrezio Caro, 38;
contro
- Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Riccardo Biz, con domicilio eletto presso Riccardo Biz in Roma, via G. Nicotera, 29;
- Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel territorio Regione Lazio, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domiciliano ex lege Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
- CO. E. MA., Consorzio Ecologico Massimetta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Damiano Lipani, Avilio Presutti e Patrizio Leozappa, con domicilio eletto presso Avilio Presutti in Roma, p.zza San Salvatore in Lauro, 10;
- Comune di Albano Laziale, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Petrillo, con domicilio eletto presso Giuseppe Petrillo in Roma, Piazzale Clodio, 18;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
- WWF Italia ONG Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Vanessa Ranieri, con domicilio eletto presso Vanessa Ranieri in Roma, largo Temistocle Solera, 7/10;
- Comune di Castel Gandolfo, Comune di Lanuvio, Comune di Ariccia, Comune di Ardea, Comune di Albano Laziale, Comune di Genzano di Roma, Comune di Rocca di Papa, Comune di Pomezia, in persona dei rispettivi Sindaci p.t., rappresentati e difesi dall'avv. Vanessa Ranieri, con domicilio eletto presso Vanessa Ranieri in Roma, largo Temistocle Solera, 7/10;
per l'annullamento
- del provvedimento, recentemente conosciuto, di Valutazione di impatto ambientale e danno ambientale reso dalla Regione Lazio, Dipartimento Territorio, Direzione Regionale Ambiente e Cooperazione tra i Popoli, protocollo n. 177177 dell’8.10.2008 ai sensi dell’art. 23, parte II, d.lgs. n. 152/2006, con il quale è stato espresso un giudizio di compatibilità ambientale favorevole, con prescrizioni, sul progetto per la realizzazione di una “Centrale Elettrica della potenza di 40 Mw, alimentata a gas di sintesi derivato dal CDR” da ubicarsi nel Comune di Albano Laziale, in località Cecchina, presentato dal Consorzio Ecologico Massimetta (CO.E.MA.);
- nonché avverso i provvedimenti, conosciuti contestualmente al provvedimento di cui sopra, con i quali il Direttore del Dipartimento del Territorio ha disposto la sospensione degli effetti, e la successiva proroga della sospensione, del provvedimento negativo di valutazione di impatto ambientale sul medesimo progetto di realizzazione della stessa centrale elettrica reso dallo stesso Ente in data 25 marzo 2008, prot. n. D2/25/04/52744; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, dipendente e conseguenziale;
- nonché dei seguenti atti impugnati con i motivi aggiunti depositati il 7 aprile 2009:
- del decreto n. 116 del 21.11.2007 adottato dal Soggetto Attuatore delle attività di cui all’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3249 dell’8 novembre 2002, nonché del parere della Commissione tecnico – scientifica di cui all’art. 4, comma 2, dell’O.P.C.M. dell’8 novembre 2002, reso in data 31.1.2007 e 19.11.2007, del Decreto n. 147 del 28.12.2007, adottato dal Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel territorio della Regione Lazio, nonché del decreto del medesimo Commissario n. 95 del 18.10.2007;
- del decreto n. 24 del 24.6.2008 del Commissario Delegato avente ad oggetto “Stato di attuazione delle azioni volte al superamento della fase emergenziale dichiarata con d.P.C.M. del 19.2.1999, e successive modificazioni”; dei provvedimenti con i quali sono stati adottati e approvati i piani regionali dei rifiuti e i piani degli interventi di emergenza per l’intero territorio del Lazio, di estremi non conosciuti, ed in particolare il piano che ha previsto la realizzazione della centrale elettrica CO.E.MA. nel territorio di Albano; nonché avverso ogni ulteriore atto e provvedimento presupposto, dipendente, connesso e conseguenziale ai provvedimenti sopra indicati, avente ad oggetto la realizzazione di una Centrale Elettrica da ubicarsi nel Comune di Albano Laziale in località Massimetta da parte del Consorzio Ecologico Massimetta (CO.E.MA.);
- nonché ancora dei seguenti atti, impugnati con i motivi aggiunti depositati il 4.12.2009:
- determinazione n. B3694 del 13.8.2009 con la quale il Dipartimento del Territorio della Regione Lazio ha rilasciato al Consorzio CO.E.MA. l’Autorizzazione Integrata Ambientale ai sensi del d.lgs. n. 59/05, per la realizzazione e l’esercizio di una centrale di produzione di energia elettrica, mediante gassificatore ad elevata temperatura dei rifiuti, in località Cecchina di Albano Laziale, nonché autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio del VII Invaso della discarica sita in Albano, località Cecchina; nonché avverso e per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti presupposti della suddetta AIA ed in particolare, del parere reso della Commissione tecnico – scientifica di cui all’art. 4, comma 2, dell’O.P.C.M. dell’8.11.2002, del successivo provvedimento del Commissario Straordinario della Regione Lazio, per l’emergenza rifiuti, n. 147/2007, nonché del provvedimento della Regione Lazio con il quale è stato reso parere favorevole in sede di valutazione di impatto ambientale e del provvedimento del Commissario straordinario regionale n. 24/2008; degli atti e dei provvedimenti adottati nella Conferenza di Servizi promossa dalla Regione Lazio ai fini del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, nonché di ogni altro atto presupposto, dipendente e/o connesso con i provvedimenti suddetti.
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio controinteressato e delle amministrazioni intimate;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum del WWF e dei Comuni di Albano Laziale, Pomezia, Rocca di Papa, Genzano, Ardea, Ariccia, Lanuvio e Castel Gandolfo;
Visti i motivi aggiunti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 27 ottobre 2010 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avv.ti Lo Mastro, Rossi, Biz, Petrillo, Ranieri, Lipani, Presutti e Leozappa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. I ricorrenti espongono che la popolazione del Comune di Albano Laziale, ed, in particolare, i cittadini residenti in prossimità del luogo in cui il Consorzio Ecologico Massimetta si propone di realizzare una centrale elettrica alimentata dalla combustione dei rifiuti, hanno manifestato in varie occasioni la loro opposizione ad un progetto che, a loro dire, aggrava in modo intollerabile le condizioni del territorio.
In tale contesto, hanno costituito associazioni (in particolare, l’Associazione SaluteAmbiente Antinceneritore e l’Associazione Culturale contro le Nocività), nel cui statuto è espressamente prevista la tutela dell’ambiente e la tutela della salute dei cittadini.
Tra i ricorrenti, oltre a tali associazioni, figurano peraltro cittadini residenti nel territorio del Comune di Albano, in particolare in territori limitrofi a quello in cui, secondo il progetto, è stata prevista la costruzione della centrale.
Premettono che, in data 27 dicembre 2007, il CO.E.MA. depositava presso il Dipartimento del Territorio – Direzione Regionale Ambiente e Cooperazione tra i Popoli – un progetto relativo ad una “Centrale elettrica della potenza di 40 MW, alimentata a gas di sintesi derivato dal CDR” da ubicarsi nel Comune di Albano Laziale, località Cecchina.
Nei termini di cui all’art. 26, comma 2, punto b, parte II, del d.lgs. 152/06, pervenivano osservazioni da parte dei seguenti soggetti: Coordinamento dei Verdi per la Pace dei Castelli Romani, WWF Italia Sezione Regionale Lazio, Consiglieri del Comune di Albano Laziale Brunamonti e Sannibale, Associazioni, Comitati di quartiere e cittadini delle località limitrofe.
La Regione con nota prot. D2/2S/04/5274 del 25 marzo 2008 della Direzione Regionale Ambiente e Cooperazione tra i popoli – area VIA – esprimeva un giudizio di compatibilità ambientale negativo sul suddetto progetto.
Secondo quanto successivamente appreso dai ricorrenti, il CO.E.MA., con nota del 29 marzo 2008, evidenziava presunti profili di illegittimità del procedimento, in particolare lamentando che gli Uffici regionali preposti alla VIA avrebbero omesso di effettuare la comunicazione ai sensi dell’art. 10 –bis della l. n. 241/90.
In data 7 aprile 2008, il Consorzio presentava controdeduzioni al provvedimento negativo di compatibilità ambientale nonché un documento recante specifiche modifiche al progetto.
Con determinazione n. B1585 del 21 maggio 2008 il Direttore del Dipartimento del Territorio della Regione Lazio disponeva – in via di autotutela – la sospensione per trenta giorni, fino al 20 giugno 2008, degli effetti della pronuncia negativa di VIA al dichiarato scopo di “consentire agli uffici regionali competenti di esaminare le osservazioni presentate dal CO.E.MA. e di formulare tempestivamente un giudizio conclusivo”.
Tale provvedimento, accoglieva, sostanzialmente, le doglianze del Consorzio circa la mancata comunicazione da parte degli uffici regionali presposti alla VIA del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 –bis della l. n. 241/90.
In data 22 maggio 2008 il CO.E.MA. impugnava la VIA negativa innanzi al TAR del Lazio (il giudizio, iscritto al n. 5376/2008,allo stato, non risulta ancora definito).
Con successiva determina n. B2635 del 31.7.2008, il Direttore del Dipartimento del Territorio della Regione Lazio disponeva la proroga della sospensione sino al 31.10.2008 della pronuncia negativa di VIA, al fine di consentire agli uffici competenti di esaminare le deduzioni fornite dal Consorzio e di formulare un giudizio conclusivo.
La Direzione Regionale Ambiente e Cooperazione tra i popoli – Area VIA – con nota prot. n. 177177 dell’8.10. 2008 – senza che del descritto iter procedimentale, ovvero delle modifiche progettuali apportate dal CO.E.MA. fossero state previamente notiziati le associazioni e i comitati che avevano partecipato al procedimento di VIA – esprimeva giudizio di compatibilità ambientale favorevole, facendo espresso riferimento alle controdeduzioni trasmesse dal Consorzio con nota del 7.4.2008 nonché in considerazione della Relazione integrativa trasmessa con nota del 25.8.2008.
Avverso siffatti provvedimenti insorgono i ricorrenti, in particolare deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di valutazione di impatto ambientale, ed, in particolare, delle norme di cui al d.lgs. n. 152 del 3.4.2006; violazione del d.lgs. n. 59 del 18.2.2005 e falsa applicazione delle Direttive dell’Unione Europea in tema di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione alla realizzazione di impianti destinati alla gestione di rifiuti e l’utilizzazione degli stessi per produrre energia elettrica; violazione e falsa applicazione delle norme sui procedimenti amministrativi; violazione delle norme e dei principi in tema di proroga dei provvedimenti amministrativi; violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi fissati dalla legislazione nazionale e dalla Regione Lazio in tema di competenza degli organi deputati all’adozione di provvedimenti di VIA; violazione delle norme e dei principi in tema di esercizio di poteri di autotutela; violazione dei principi in tema di partecipazione dei cittadini al procedimento di VIA; eccesso di potere per sviamento; omessa istruttoria; omessa analisi critica dello studio di impatto ambientale presentato dal soggetto proponente; omessa analisi critica e verifica dei dati acustici e delle rilevazioni esposte dal Consorzio proponente per giustificare la compatibilità ambientale; omessa analisi delle osservazioni critiche dedotte dalle associazioni ambientaliste; omesso esame del rapporto tra costi e benefici; omessa verifica dell’opzione zero; eccesso di potere per insufficienza di motivazione; eccesso di potere per contraddittorietà tra il provvedimento VIA negativo e il provvedimento positivo; omessa preventiva consultazione del Comune di Albano Laziale per verificare l’esito della richiesta del Consorzio di modificazioni al Piano regolatore cittadino ed omesso esame della variante urbanistica del Comune di Albano Laziale che esclude la possibilità di edificare impianti industriali nell’area presa in esame dal Consorzio; omessa ed errata valutazione dell’incidenza della centrale elettrica sul piano territoriale paesistico – regionale vigente; nullità per violazione dei requisiti essenziali dell’atto amministrativo.
Il Consorzio, a dire dei ricorrenti, ha originariamente predisposto uno studio di impatto ambientale del tutto carente, sul quale gli enti e i cittadini intervenuti nel primo procedimento di VIA avevano formulato puntuali osservazioni.
Tali carenze hanno determinato un giudizio negativo, che, peraltro, il CO.E.MA. ha impugnato innanzi al TAR del Lazio.
Successivamente, con evidente sviamento di potere, la Regione Lazio ha riaperto il procedimento di VIA utilizzando un anomalo provvedimento di sospensione, adottato da soggetto incompetente, che ha consentito al Consorzio di modificare in modo rilevante le ipotesi progettuali iniziali. Tali modifiche sono state valutate senza che i cittadini e le associazioni, già partecipanti alla fase precedente della VIA, fossero messi in condizione di conoscere la nuova situazione ed esprimere le loro osservazioni e deduzioni.
I ricorrenti evidenziano ancora che il provvedimento di sospensione dell’efficacia di un provvedimento negativo (al fine di riaprire un procedimento già concluso) è, invero, del tutto atipico e, pertanto, contrastante con il principio di legalità e tipicità degli atti amministrativi, tale, anzi, da rendere il provvedimento stesso nullo, ai sensi dell’art. 21 –septies della l. n. 241/90.
Inoltre, un provvedimento in autotutela (finalità evidentemente perseguita dall’anomalo provvedimento di “sospensione”) deve essere adottato dallo stesso organo che ha emanato il provvedimento o da altro organo espressamente previsto dalla legge.
Relativamente alla presunta violazione dell’art. 10 –bis della l. n. 241/90, i ricorrenti evidenziano che il procedimento di VIA è regolato da specifiche norme di settore, insuscettibili di essere eterointegrate dalle disposizioni sulla legge generale del procedimento amministrativo.
Con il provvedimento di proroga della sospensione, il Direttore del Dipartimento del Territorio ha poi richiesto al CO.E.MA. “l’aggiornamento della documentazione per il giudizio di compatibilità ambientale”.
Ciononostante, seguendo la logica del procedimento in fieri, l’amministrazione ha ormai ritenuto superata la fase delle misure di pubblicità previste dal d.lgs. n. 152/2006 e, conseguentemente, non si è garantito che il pubblico venisse adeguatamente informato del nuovo quadro progettuale.
Anche nel merito, peraltro, sono state condivise soluzioni palesemente contraddittorie.
Il primo provvedimento negativo era stato motivato con riferimento all’equilibrio idrogeologico, al monitoraggio e alla qualità dell’aria, al quadro programmatorio; nonché, infine, agli aspetti relativi all’elettrodotto e al traffico indotto dalla costruzione della centrale.
Il secondo provvedimento, ha, in particolare, omesso di considerare che, ad esempio, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 36 del 24.7.2008, era stata confermata la destinazione a zona agricola dell’area.
Ad ogni buono conto, la VIA positiva si basa, essenzialmente, sulla riduzione del consumo annuo di CDR (che passa da 220.000 a 160.000 tonnellate).
I ricorrenti mettono in evidenza che non è stata condotta un’analisi critica in ordine alla nuova soluzione progettuale, in particolare per quanto riguarda l’abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto, la quale avrebbe imposto la riduzione delle linee di gassificazione dell’impianto (al riguardo rilevano che non è stata nemmeno formulata una prescrizione in tal senso).
Più in generale, relativamente alla qualità dell’aria, le osservazioni svolte nel primo provvedimento non sono state confutate nel secondo con argomentazioni, verifiche e motivazioni precise ed esaurienti.
Relativamente alla situazione idrogeologica del territorio (oggetto di particolare attenzione da parte della VIA negativa), il Consorzio ha previsto l’eliminazione di un pozzo e la sostituzione dello stesso con un bacino di raccolta delle acque piovane.
L’Organo regionale ha accettato come ragionevole la nuova soluzione senza considerare che le ragioni delle squilibrio idrogeologico del territorio risiedono nella grave contrazione delle precipitazioni atmosferiche nella zona dei Castelli Romani.
I ricorrenti rappresentano, altresì, quanto alla tecnologia impiegata, che, sino ad oggi, l’unico esempio di centrale elettrica a gassificazione, in Europa, è stato realizzato in Germania (Karlsrhue) con esiti disastrosi per gli enti pubblici e per i cittadini.
Nel caso in esame, il CO.E.MA. sostiene di avere utilizzato una tecnologia giapponese, senza che, peraltro, l’Organo regionale abbia adeguatamente valutato il fatto che le centrali giapponesi operano in un sistema economico – industriale del tutto diverso (sinergia con gli altiforni delle acciaierie).
L’impianto di Albano richiede comunque anche l’uso di circa 10.000 tonnellate di carbon coke, in relazione al quale non risultano specificamente valutate le conseguenze sull’ambiente di tale fonte di inquinamento.
Più in generale, l’Organo regionale ha omesso di verificare la condizione e la natura dei residui della gassificazione (in particolare, per quanto riguarda il c.d. “vetrificato”).
Anche le 19 prescrizioni contenute nel provvedimento sono generiche ed astratte.
Si costituivano, per resistere, la Regione Lazio e il Consorzio controinteressato.
Si è costituito, altresì, il Comune di Albano, sostenendo, invece, le ragioni dei ricorrenti.
Sono intervenuti, ad adiuvandum, il WWF, lo stesso Comune di Albano nonché i Comuni di Pomezia, Rocca di Papa, Genzano, Ardea, Ariccia, Lanuvio e Castel Gandolfo
Con motivi aggiunti depositati il 7 aprile 2009, i ricorrenti estendevano l’impugnazione agli atti, meglio indicati in epigrafe, adottati nel contesto dell’emergenza dichiarata con d.P.C.M. 19 febbraio 1999 (successivamente integrata dall’O.P.C.M. n. 3249 dell’11.11.2002), ed in particolare all’approvazione, da parte del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel territorio della Regione Lazio, del progetto definitivo relativo alla centrale, risalente al dicembre del 1997, nonché al decreto del medesimo Commissario n. 24 del 24.6.2008 avente ad oggetto “Stato di attuazione delle azioni volte al superamento della fase emergenziale dichiarata con d.P.C.M. del 19.2.1999”, nonché, ancora, agli atti, allo stato non conosciuti, con cui è stata inserito nella pianificazione di emergenza per il territorio della Regione Lazio anche l’impianto del CO.E.MA.
I ricorrenti spostano la loro attenzione sulla fase procedimentale precedente a quella oggetto del ricorso principale, caratterizzata dalla perdurante situazione di emergenza ambientale dichiarata nel territorio della Regione Lazio, ai sensi dell’art. 5 della l. n. 225 del 1992.
In particolare, richiamano il parere favorevole reso dalla Commissione tecnico – scientifica, ex art. 4 O.P.C.M. dell’8.11.2002, n. 3249, sul progetto inizialmente presentato dal Consorzio Ecomed (31.1.2007).
Accadeva poi che, con decreto n. 95 del 18.10.2007 del Commissario Delegato, venisse modificato il Piano di interventi di emergenza, presumibilmente - sostengono i ricorrenti - in funzione degli interessi del CO.E.MA., divenuto, nel frattempo, promotore della Centrale di Albano.
La Commissione tecnico – scientifica “riconsiderava” il progetto e, successivamente, con decreto n. 116 del 21.11.2007, il Soggetto Attuatore prendeva atto del progetto preliminare esaminato dalla Commissione medesima, invitando il promotore a redigere il progetto definitivo, e a verificare, tra l’altro, che “le caratteristiche del CDR utilizzato dalla ditta giapponese licenziataria del processo e di quelle del CDR che sarà utilizzato nell’impianto di Albano per acquisire una ragionevole certezza che la concentrazione di gas acidi dei fumi alimentati alla caldaia di questo impianto non comportino fenomeni di corrosione del surriscaldatore nelle condizioni di esercizio previste dal progetto [...]”.
In data 28.12.2007, il progetto definitivo veniva approvato dal Commissario Delegato, con la precisazione, tuttavia, “che, in ogni caso, la realizzazione degli interventi previsti dal progetto e la successiva messa in esercizio dei medesimi è subordinata all’espletamento del procedimento di cui al d.lgs. n. 59/2005, a conclusione del quale questa amministrazione procederà al rilascio della prevista autorizzazione integrata ambientale”.
Le vicende relativa al procedimento di VIA E di AIA formano oggetto del ricorso principale (alla cui narrativa, si rinvia).
I ricorrenti proseguono evidenziando che, scaduto il periodo di emergenza, in un crescendo di irrazionalità ed illegittimità, la Regione Lazio ha autorizzato anche (con provvedimento di cui si ignorano gli estremi), l’inizio dei lavori della Centrale elettrica.
Avverso il complesso di tali determinazioni, deducono ulteriormente:
1) Violazione e falsa applicazione dei principi di cui agli artt. 9, 32 e 114 della Costituzione; violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi di cui al d.lgs. 18/2/2005 n. 59; d.lgs. 11.5.2005, n. 133 in materia di incenerimento dei rifiuti; d.lgs. 3.4.2006, n. 152 con particolare riferimento alle norme in materia di gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati; violazione e falsa applicazione del d.m. del 29.1.2007 relativo alle linee guida per l’individuazione e l’utilizzazione delle migliori tecniche disponibili in materia di gestione dei rifiuti; eccesso di potere per sviamento, difetto ed omessa istruttoria, contraddittorietà della motivazione, falsità dei presupposti, violazione e contraddittorietà rispetto ai piani regionali regolatori dei rifiuti e relativi criteri, ed in particolare del criteri di “massificazione dei recuperi compreso quello energetico”; irrazionalità, omessa acquisizione dei pareri delle Autorità competenti; contraddittorietà rispetto alle linee guida di cui al d.m. 29.1.2007, sopra citato.
I poteri straordinari attribuiti ad Autorità eccezionali debbono in ogni caso essere esercitati ed interpretati nel rispetto dei principi fondamentali della Carta Costituzionale; in particolare, della tutela della salute e dei valori del paesaggio.
Il Commissario Delegato avrebbe comunque dovuto verificare prima dell’approvazione del progetto l’esistenza di interessi pubblici ostativi e non rinviare tali valutazioni a fasi successive (VIA e AIA).
Essi ritengono, comunque, che non sia stata condotta una esaustiva verifica tecnico – economica circa la necessità dell’impianto in questione, sia esso da 40 o 24 MW (tale essendo divenuto dopo le correzioni apportate in sede di VIA, ed in particolare dopo l’introduzione di un sistema di raffreddamento ad aria).
Illegittime sarebbero, comunque, la convocazione e la composizione della Commissione tecnico – scientifica ministeriale che ha reso il parere favorevole in data 18.12.2007.
Essa non avrebbe esaminato il progetto sotto il profilo del rapporto tra l’impianto ed il Piano paesistico regionale nonché in rapporto alla situazione di criticità idrica della zona.
Pure omessa sarebbe stata la disamina della tecnologia proposta dal CO.E.MA., con particolare riguardo ai dati relativi all’emissione di diossine e furani, alla produzione e alla necessità di smaltimento di migliaia di tonnellate di scorie vetrificate, all’utilizzo, nell’ambito del processo, di circa 10.000 tonn/anno di carbon coke.
Si stigmatizza altresì il fatto che il Commissario abbia dato per acquisito il consenso, invece insussistente, del Comune di Albano.
2) Violazione delle norme indicate nei precedenti motivi; eccesso di potere per falsità dei presupposti. Sviamento di potere.
Pure censurato è il provvedimento del 24.6.2008 con il quale il Commissario Delegato ha dato atto della stato di attuazione dei programmi di rientro dall’emergenza.
In esso, infatti, si riporta come in corso di istruttoria un impianto per il quale, in quel momento, esisteva solo una VIA negativa.
3) Violazione e falsa applicazione di tutte le norme e i principi nonché delle O.P.C.M. aventi ad oggetto la disciplina delle emergenze rifiuti nella Regione Lazio; eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e sviamento di potere.
Con provvedimento non conosciuto, la Regione Lazio avrebbe autorizzato l’avvio dei lavori di cantierizzazione e trasformazione del sito destinato alla realizzazione della centrale, nelle more del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, in una data, però, in cui erano ormai scaduti i poteri extra ordinem attribuiti al Presidente della Regione.
Ad ogni buon conto, vengono dedotti vizi di illegittimità derivata avverso tutti i provvedimenti adottati dopo il giudizio negativo ambientale, in quanto sugli stessi si riverberano i vizi che affliggono l’illegittima riapertura del procedimento di VIA.
Resistono anche ai motivi aggiunti la Regione Lazio e il Consorzio controinteressato.
Infine, con atto depositato il 4.12.2009, gli originari ricorrenti, unitamente ad ulteriori cittadini residenti in Albano Laziale, Ardea e Ariccia, hanno impugnato l’autorizzazione integrata ambientale, rilasciata, ai sensi del d.lgs. n. 59/2005, dal Dipartimento del Territorio della Regione Lazio in data 13.8.2009, unitamente ai presupposti verbali della Conferenza di Servizi.
E’ stata altresì nuovamente impugnata anche la VIA favorevole, oggetto del ricorso principale.
Al riguardo, viene ulteriormente rimarcato che, in disparte le violazioni procedimentali, le contraddizioni tra il primo e il secondo giudizio ambientale e le omissioni istruttorie, gli Uffici Regionali non hanno rilevato che il nuovo progetto di raffreddamento ad aria, alla base della VIA positiva, costituisce un vero e proprio prototipo, rendendo allo stesso non automaticamente trasponibili i dati le e le esperienze maturati sullo stesso brevetto in Giappone.
Questo progetto, peraltro, non è stato nemmeno esaminato dalla Commissione tecnico – scientifica competente ai sensi dell’O.P.C.M. n. 3249/2002.
In sede di autorizzazione integrata ambientale, proseguono i ricorrenti, sono state poi consumate ulteriori illegittimità.
In primo luogo, in sede di AIA, non è possibile colmare i vuoti di analisi e verifiche prodottisi nelle fasi precedenti, così come, invece, sembra ritenere la Regione Lazio.
Ad ogni buon conto, in sede di Conferenza di Servizi, la ASL Roma H e il Sindaco del Comune di Albano hanno manifestato il loro dissenso, con la conseguenza che la Conferenza medesima si è conclusa con un giudizio di “prevalenza”.
Avverso gli atti sopra indicati, deducono:
1) Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di conferenza di servizi e in particolare dell’art. 14 – quater l. n. 241790 e ss.mm.; incompetenza dell’Ufficio che ha rilasciato l’autorizzazione integrata ambientale; violazione delle norme del d.lgs. n. 152/2006, n. 59/2005 e n. 133/2005; violazione del d.lgs. n. 42/2004 e successive modificazioni; violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di autorizzazione alla realizzazione ed ampliamenti di discariche di rifiuti; eccesso di potere sotto il profilo della falsità dei presupposti, dell’omessa istruttoria, sviamento di potere; omessa ed irrazionale motivazione.
In presenza del dissenso manifestato dai rappresentanti preposti alla salute pubblica, la decisione avrebbe dovuto essere rimessa alla Conferenza Unificata di cui all’art. 8 d.lgs. n. 281 del 1997.
I problemi sanitari sollevati, e non adeguatamente affrontati, riguardano la produzione di polveri sottili e la rumorosità dell’impianto.
Dal verbale conclusivo della Conferenza, risulta comunque l’assenza della Soprintendenza preposta alla tutela dei beni paesaggistici.
2) Stesse violazioni di cui al primo motivo; violazione e falsa applicazione dei principi di precauzione di cui al d.lgs. n. 152/2006 e Trattato Comunità Europea (art. 174, comma 2); eccesso di potere per omessa istruttoria; omessa motivazione, contraddittorietà, falsità dei presupposti e sviamento di potere.
L’Autorità sanitaria (dai ricorrenti individuata nella ASL Roma H), ha posto in luce, anzitutto, l’insufficiente approfondimento degli aspetti epidemiologici da parte della Conferenza di Servizi.
Al riguardo, la stessa Regione ha chiesto, alla ASL Roma E, di svolgere un’analisi in merito ai problemi sollevati dalla ASL Roma H.
La prima, ha svolto considerazioni tranquillizzanti, le quali contrastano, però, con la stessa situazione epidemiologica di partenza certificata in precedenza dalla medesima ASL (eccesso di mortalità superiore al 50% per malattie respiratorie e polmonari e superiore al 50% per le malattie dell’apparato genito – urinario negli uomini).
Ad ogni buon conto, l’Ufficio che ha promosso e diretto la Conferenza di Servizi si è mosso sul presupposto che l’impianto di gassificazione fosse già stato approvato sotto il profilo tecnico – scientifico.
Tutte le analisi in tema di emissioni e di inquinamento sono state prospettate dal CO.E.MA. nel suo studio di impatto ambientale sulla base di una tecnologia iniziale poi modificata in modo sostanziale, senza, in particolare, un’attenta valutazione del bilancio idrico dell’impianto nonché in relazione all’utilizzo di carbon coke previsto in progetto.
Anche in sede di autorizzazione integrata non sono stata inserite prescrizioni che assicurino l’effettivo abbattimento di polveri totali e ossidi di azoto.
3) Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/06, art. 208, commi 6 e 7; violazione del d.lgs. n. 42/2004 e successive modificazioni, violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
L’amministrazione comunale non ha dato il proprio assenso, necessario, a dire dei ricorrenti, per il perfezionamento della variante urbanistica necessaria all’allocazione dell’impianto.
Con riferimento al provvedimento di VIA favorevole, vengono richiamati i motivi già dedotti con il ricorso principale.
Il CO.E.MA. e la Regione Lazio resistono anche a sopra descritti motivi aggiunti.
Le parti hanno depositato articolate memorie e ampia documentazione di carattere tecnico – scientifico.
Il ricorso, e i motivi aggiunti, sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 27 ottobre 2010.
DIRITTO
1. Sono impugnati gli atti relativi all’approvazione del progetto definitivo della Centrale per la produzione di energia elettrica mediante gassificazione ad alta temperatura del CDR, sita nel Comune di Albano Laziale, località Cecchina, unitamente al giudizio positivo reso in sede di VIA e all’autorizzazione integrata ambientale, successivamente rilasciata dalla Regione Lazio.
1.1. In via preliminare, occorre verificare la legittimazione degli attori del presente processo, in esso presenti in veste di ricorrenti ovvero di interventori ad adiuvandum.
1.2. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati promossi anche da due associazioni dichiaratamente costituite, in ambito locale, al fine di contrastare la realizzazione dell’impianto di cui si controverte.
1.3. E’ noto che il legislatore (l. 8 luglio 1986, n. 349), ha attribuito la legittimazione ad agire in giudizio “per l’annullamento di atti illegittimi”, (art. 18, comma 5) – e quindi avverso qualunque provvedimento che leda in modo diretto e immediato l’interesse ambientale - alle “associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge”.
Si tratta delle associazioni di protezione ambientale nazionali, formalmente riconosciute (e non delle loro strutture o articolazioni territoriali – cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 9 marzo 2010, n. 1403).
Tale assetto normativo è sostanzialmente rimasto immutato anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 152 del 2006, che rinvia alle norme ora citate negli artt. 309, comma 2, e 318, comma 2, lett. a).
La giurisprudenza è tuttavia concorde nel ritenere che la legittimazione ad agire può spettare anche ad associazioni di protezione ambientale diverse da quelle riconosciute formalmente con decreto ministeriale, purché effettivamente rappresentative dell’interesse pregiudicato dall’atto impugnato.
Il ricorso è cioè proponibile anche da associazioni prive di riconoscimento che perseguano statutariamente e non in maniera occasionale obiettivi di tutela ambientale, abbiano un elevato grado di stabilità e rappresentatività nonché un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene che si assume leso.
Il mero scopo associativo non è quindi sufficiente a personificare un interesse diffuso o adespota, facente capo alla popolazione nel suo complesso, quando tale scopo si risolva, senza mediazione alcuna di altre finalità, nell’utilizzazione di tutti i mezzi leciti per non consentire la realizzazione di un determinato progetto e, quindi, in definitiva, nella stessa finalità di proporre l’azione giurisdizionale.
E’ stato chiarito, ad esempio, che forme associative temporanee, volte alla protezione degli interessi dei soggetti che ne sono parte, non hanno legittimazione a ricorrere avverso atti di localizzazione di impianti ritenuti pregiudizievoli, essendo prive, oltre che del riconoscimento ministeriale di cui all’art. 13, l. n. 349 del 1986, del carattere di ente esponenziale in via stabile e continuativa di interessi diffusi radicati nel territorio.
La giurisprudenza amministrativa è parimenti unanime nel ritenere che la legittimazione al giudizio deve essere rigorosamente dimostrata dalla parte ricorrente per consentire al giudice di accertare, in via assolutamente preliminare, se sussistono tutte le condizioni sostanziali e processuali, necessarie per avviare il giudizio (Cons. St., sez. IV, 16 febbraio 2010, n. 885).
1.3.1. Nel caso di specie, se può convenirsi circa il collegamento tra le associazioni ricorrenti e il territorio nel quale è localizzato l’impianto di termovalorizzazione, non vi è tuttavia evidenza alcuna circa un loro preesistente radicamento nel medesimo territorio, nonché circa la sussistenza di un adeguato grado di rappresentatività e stabilità.
E’ incontestato (ed è anzi orgogliosamente rivendicato dalle associazioni ricorrenti), che esse si sono costituite all’esclusivo e principale fine di contrastare la realizzazione dell’inceneritore (cfr. art. 2 dello Statuto dell’Associazione Salute Ambiente, versato in atti il 2 marzo 2009).
Esse, pertanto, in quanto prive del carattere di ente “esponenziale”, quale sopra delineato, sono conseguentemente carenti di legittimazione ad agire e debbono essere estromesse dal presente giudizio.
1.3.2. Non vi è invece motivo di dubitare, a parere del Collegio, della legittimazione a ricorrere delle persone fisiche che, sia nell’ambito del ricorso principale che dei motivi aggiunti, si dichiarano e documentano di essere residenti nel Comune di Albano.
Al riguardo, sia la Regione Lazio che il Consorzio controinteressato hanno invocato il criterio della c.d. “vicinitas”, ed in particolare la giurisprudenza secondo cui la mera vicinanza di un’abitazione ad un impianto di discarica, ovvero di trattamento e smaltimento di rifiuti, non legittima sic et simpliciter il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell’opera, essendo al riguardo necessario la prova del danno che da questo egli riceve nella sua sfera giuridica, o per il fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché prescrizioni dettate dall’autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze; da ciò conseguendo che il mero collegamento di un fondo con il territorio sul quale è localizzato l’impianto non è da solo sufficiente a legittimare il proprietario a provocare “uti singulus” il sindacato di legittimità su qualsiasi provvedimento amministrativo preordinato alla tutela di interessi generali che nel territorio trovano la loro esplicazione (per tali considerazioni, cfr., in particolare, Cons. St., sez. V, 14 giugno 2007, n. 3192).
A tali, condivisibili argomentazioni, va tuttavia soggiunto che la “vicinitas”, ovvero il collegamento del ricorrente con l’ambiente che si vuole proteggere, deve essere indagato caso per caso e che, in tale indagine rileva la dimensione dell’intervento che si vuole realizzare (cfr. TAR Lecce, sez. I^, 6 maggio 2008, n. 1290).
Laddove, inoltre, entri in gioco la tutela di interessi di carattere particolarmente sensibile (quali i diritti fondamentali), il giudizio deve essere orientato, nelle ipotesi dubbie, nel senso di estendere e non di limitare la legittimazione a ricorrere (così ancora, il TAR Lecce, sez. II, 29 dicembre 2008, n. 3758).
Nel caso in esame, l’intera impugnativa ruota sulla valutazione di impatto ambientale del progetto presentato dal CO.E.MA., il cui studio, al riguardo, (ivi compresa l’integrazione depositata dopo la riapertura del procedimento di VIA), risulta esteso a tutto il territorio del Comune di Albano, quantomeno sotto il profilo dell’assetto idrogeologico, della qualità dell’aria e della programmazione territoriale.
Tale circostanza, a parere del Collegio, conferisce, da un lato, naturale legittimazione ad agire a tutti i cittadini ivi insediati, o che, comunque, possano vantare uno specifico radicamento nel territorio (ad esempio, in virtù dell’attività ivi svolta), dall’altro evidenzia la sussistenza di un concreto interesse a ricorrere avverso atti potenzialmente lesivi della tutela e valorizzazione del territorio nel quale gli stessi vivono e lavorano.
1.3.3. Nel ricorso principale, ha poi spiegato atto di intervento “ad adiuvandum” l’Associazione WWF Italia, Ong Onlus, in qualità di ente riconosciuto ai sensi dell’art. 13 della l. n. 349 del 1986.
Siffatta disposizione disciplina, come già in precedenza evidenziato, una forma di legittimazione “ex lege”, che abilita le associazioni individuate con decreto del Ministro dell’Ambiente, a “ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”.
Nel caso di specie, reputa il Collegio che l’intervento del WWF abbia carattere adesivo autonomo, atteso che l’Associazione non è titolare di un mero interesse di fatto, derivato, o dipendente, da quello dei ricorrenti principali, bensì di un interesse proprio, stante la sua qualità di ente esponenziale, nei termini dianzi precisati.
Tale forma di intervento, ai sensi dell’art. 28, comma 2, del codice del processo amministrativo, può essere esperita anche da parte di chi “non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse”.
Per quanto occorrer possa, va precisato che, nel caso in esame, non vi è contestazione alcuna sulla tempestività dell’intervento del WWF, in relazione ad atti (in particolare, la sequenza procedimentale che ha condotto al positivo giudizio di compatibilità ambientale impugnato con il ricorso principale), che non hanno formato oggetto di pubblicazione e la cui conoscenza è stata dall’associazione informalmente acquisita proprio in occasione dell’impugnativa proposta dagli attuali ricorrenti.
1.3.4. Occorre infine verificare l’ammissibilità e tempestività dell’intervento dei Comuni di Pomezia, Rocca di Papa, Genzano, Albano Laziale, Ardea, Ariccia, Lanuvio e Castel Gandolfo, (costituitisi, in extremis, alla pubblica udienza del 27 ottobre 2010).
1.3.4.1. L’intervento del Comune di Albano, è inammissibile.
E’ agevole rilevare, infatti che detto Comune, in quanto titolare dei poteri di pianificazione e governo del proprio territorio, nonché in qualità di ente esponenziale della collettività in esso insediata, rientra tra i soggetti legittimati a gravarsi ab origine avverso i provvedimenti impugnati con il ricorso principale.
Ai sensi del già richiamato art. 28, comma 2, del Codice del processo amministrativo, può intervenire in giudizio chiunque non ne sia parte, vi abbia interesse, “e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni”.
Non vi è poi alcun dubbio che gli atti impugnati fossero da tempo conosciuti dal Comune di Albano, atteso che le Associazioni e i cittadini ricorrenti, lo hanno evocato sin dal primo momento e che detto Ente risulta costituito in giudizio già a far data dal 24 febbraio 2009.
1.3.4.2. L’intervento dei restanti Comuni è tardivo, posto che, ai sensi dell’art. 50, comma 3, del codice del processo amministrativo “Il deposito dell’atto di intervento di cui all’ articolo 28, comma 2, è ammesso fino a trenta giorni prima dell’udienza”.
Al loro ingresso nel processo, non si sono tuttavia opposte le parti costituite, presenti attraverso i loro difensori all’udienza di discussione, con ciò implicitamente rinunciando ai termini a difesa.
2. Nell’ordine logico delle questioni si premette l’esame dell’impugnativa della sequenza procedimentale posta in essere dal Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel territorio della Regione Lazio.
Al riguardo, si prescinde dalle eccezioni di irricevibilità e/o inammissibilità sollevate dalle parti resistenti in quanto detta impugnativa si appalesa inammissibile e comunque infondata, per le ragioni che di seguito si sintetizzano.
In primo luogo, la maggior parte delle censure svolte dai ricorrenti avverso l’approvazione del progetto definitivo si incentrano sulla valutazione della compatibilità ambientale del progetto presentato dal CO.E.MA. e sulla tecnologia utilizzata.
Per quanto qui interessa è bene ricordare che, ai sensi dell’art. 9 dell’O.M. n. 2992 del 1999 nonché dell’art. 12 dell’O.P.C.M. n. 3520/2006 (confermata, sul punto, dall’art. 1, comma 2, dell’O.P.C.M. n. 3616/2007), il potere di approvare il progetto e rilasciare l’autorizzazione prevista dal d.lgs. n. 59/2005, è attribuita al “Presidente della regione Lazio - Commissario delegato per l'emergenza ambientale della regione Lazio”, e che tale approvazione “sostituisce ad ogni effetto, visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali e costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori” (art. 9, O.P.C.M. 2992/1999, cit.).
Ai sensi del richiamato art. 12 dell’O.P.C.M. n. 3520/2006, restano comunque ferme “le competenze e le procedure previste dalla normativa ordinaria vigente in materia di valutazione di impatto ambientale”, ancorché sia contestualmente previsto che il Commissario venga coadiuvato, nell’attuazione degli interventi, anche da una Commissione tecnico – scientifica (disciplinata, ratione temporis, dall’art. 4, comma 2, dell’O.P.C.M. n. 3249/2002).
Ai sensi dell’art. 1, comma 3, dell’O.P.C.M. n. 3616 del 4 ottobre 2007, il Commissario Delegato è autorizzato a derogare, ove necessario, “alle disposizioni di cui agli articoli 182, 191, 194, 196, 200, 202, 205, 208, 211, 213, 214, 215, 216, 227, 229 e 238 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.”.
Nel caso in esame, il Presidente della Regione Lazio, in qualità di Commissario Delegato, ha proceduto ad approvare il progetto presentato dal Coema, “fermo restando”, tuttavia “quanto diseguito prescritto” e cioè “che, in ogni caso, la realizzazione degli interventi previsti dal progetto e la successiva messa in esercizio dei medesimi è subordinata all’espletamento del procedimento di cui al d.lgs. n. 59/2005, a conclusione del quale questa amministrazione procederà al rilascio della prevista autorizzazione integrata ambientale”, con l’ulteriore precisazione che “questa amministrazione si riserva, nell’ambito del procedimento di cui al d.lgs. n. 59/2005 di richiedere gli adeguamenti progettuali che si rendessero eventualmente necessari alla luce dei pareri espressi dalle altre amministrazioni competenti intervenute nel procedimento di cui al d.lgs. n. 59/2005, ovvero del giudizio di compatibilità ambientale reso dal competente ufficio regionale” (così il dispositivo del decreto commissariale n. 147/2007, alle lett. a, b e c).
E’ dunque evidente che il Commissario ha condizionato la definitiva approvazione del progetto (con gli effetti previsti dall’art. 5, comma 14, del d.lgs. n. 59/2005, nonché dall’art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006), al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale da parte degli Organi regionali ordinariamente competenti, previo espletamento delle procedure di VIA.
L’unico effetto “proprio” ed autonomo riconducibile all’atto commissariale rimane perciò soltanto quello relativo alla verifica della coerenza dell’impianto in progetto con la programmazione riveniente dal Piano di interventi di emergenza, avendo il Commissario verificato che detto impianto “consente di completare il ciclo integrato di gestione dei rifiuti urbani prodotti nell’ambito territoriale corrispondente ai Comuni di Roma, Fiumicino e Ciampino, mediante il recupero energetico del CDR prodotto dagli impianti di Albano Laziale e Roma”, e che “il predetto intervento contribuisce al soddisfacimento del fabbisogno impiantistico necessario per consentire una più efficiente ed efficace gestione del ciclo dei rifiuti su base regionale.”
I ricorrenti (atteso anche l’elevato tasso di discrezionalità che connota, al riguardo, la pianificazione commissariale) non sono stati in grado di contestare seriamente che l’impianto in questione concorra al perseguimento dell’obiettivo di completare, nella Regione Lazio, il c.d. ciclo integrato di gestione dei rifiuti urbani. Ad ogni buon conto, le uniche censure compiutamente sviluppate riguardano non già il fabbisogno impiantistico della Regione, ovvero di uno specifico bacino di utenza, quanto i concreti profili progettuali, localizzativi e gestionali, che sono stati successivamente scrutinati in sede di VIA e di AIA.
2.1. Non miglior sorte meritano poi i rilievi che stigmatizzano la composizione della Commissione tecnico – scientifica di cui all’O.P.C.M. n. 3249/2002, e l’espressione del relativo parere, in quanto anch’essi rimasti irrimediabilmente generici.
2.2. Relativamente, poi, all’ultimo atto della sequenza “emergenziale”, rappresentato dal decreto commissariale del giugno 2008, denominato “stato di attuazione della azioni volte al superamento della fase emergenziale dichiarata con d.P.C.M. del 19.2.1999”, reputa il Collegio che si tratti di un atto di natura dichiaratamente ricognitiva, di talché la circostanza che in esso il procedimento di VIA relativo al progetto presentato dal Coema figuri ancora “in istruttoria”, appare priva di qualsivoglia effetto lesivo.
Tale atto non possiede comunque valenza programmatoria diversa dal Piano degli interventi di emergenza adottato dal Commissario Delegato, in relazione al quale, come già evidenziato, non sono state avanzate censure sufficientemente specifiche.
2.3. Meritano invece condivisione i rilievi svolti avverso il provvedimento con cui il Presidente della Regione Lazio ha autorizzato, in via d’urgenza e “nelle more del procedimento di autorizzazione integrata ambientale ai sensi del d.lgs. n. 59/2005”, la realizzazione del progetto presentato dal CO.E.MA (ordinanza commissariale n. 3 del 22 ottobre 2008)
Si tratta, infatti, di un atto adottato da soggetto ormai divenuto del tutto incompetente atteso che lo stato di emergenza nel settore ambientale, nella Regione Lazio, è cessato il 30 giugno 2008 (l’ultima proroga essendo stato disposta con d.P.C.M. 25 gennaio 2008).
Non è quindi dato comprendere su quali basi normative il Presidente della Regione Lazio abbia ritenuto di rilasciare siffatta, atipica, autorizzazione provvisoria.
Si precisa, al riguardo, che l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consorzio controinteressato, in relazione alla pubblicazione sul BURL di siffatto ordinanza sin dal 21 novembre 2008, deve essere rigettata.
Come noto, ai sensi dell’art. 21, comma 1, della l. n. 1034/71, come modificata dalla l. n. 205/2000, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, il termine per ricorrere decorre dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, “se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento”. Analoga disposizione è oggi contenuta nel codice del processo amministrativo, il cui art. 41, comma 2, precisa che la pubblicazione deve essere prevista dalla legge o “in base alla legge”.
Nel caso di specie, l’ordinanza del Presidente della Regione Lazio è un atto la cui pubblicazione non è prevista dalla legge e che, per di più, è diretto esclusivamente allo stesso Consorzio controinteressato,
3. Il cuore delle censure svolte con il ricorso principale attiene, peraltro, al procedimento di valutazione di impatto ambientale.
3.1. Al riguardo, giova sintetizzare il quadro normativo di riferimento, rappresentato dagli artt. da 26 a 29 del d.lgs. n. 152/2006, nelle versione antecedente alle modifiche allo stesso apportate dal d.lgs. n. 4/2008 (cfr., in particolare, l’art. 35, comma 2 –ter, del decreto, alla stregua del quale “Le procedure di VAS, VIA ed AIA avviate precedentemente all'entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell'avvio del procedimento”).
Per completezza si precisa anche che, nella Regione Lazio, all’epoca di cui si controverte, non esisteva una specifica disciplina in materia di VIA, eccezion fatta per l’art. 46 della l.rg. 7.6.1999, n. 6, che individuava “nell'apposita struttura dell'assessorato competente in materia di utilizzo tutela e valorizzazione delle risorse ambientali” l’autorità responsabile del procedimento.
3.1.1. L’art. 26 del d.lgs. n. 152/2006 dispone che copia integrale della domanda del proponente e dei relativi allegati “deve essere trasmessa alle regioni, alle province ed ai comuni interessati e, nel caso di aree naturali protette, anche ai relativi enti di gestione, che devono esprimere il loro parere entro sessanta giorni dal ricevimento della domanda [...]” (comma 2).
L’art. 27 descrive il contenuto dello studio di impatto ambientale.
L’art. 28 disciplina le “misure di pubblicità” ed, in particolare, prescrive che “il committente o proponente provvede a proprie spese:
a) al deposito del progetto dell'opera, dello studio di impatto ambientale e di un congruo numero di copie della sintesi non tecnica presso gli uffici individuati, ai sensi del comma 1, dalle amministrazioni dello Stato, dalle regioni e dalle province autonome interessate;
b) alla diffusione di un annuncio dell'avvenuto deposito a mezzo stampa, secondo le modalità stabilite dall'autorità competente con apposito regolamento che assicuri criteri uniformi di pubblicità per tutti i progetti sottoposti a valutazione d'impatto ambientale, garantendo che il pubblico interessato venga in tutti i casi adeguatamente informato [...]”.
Il comma 3 della medesima disposizione precisa che “3. Avverso le decisioni, gli atti o le omissioni soggetti alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico stabilite dal titolo III della parte seconda del presente decreto è sempre ammesso il ricorso secondo le norme generali in materia di impugnazione degli atti amministrativi illegittimi.”.
Ai sensi dell’art. 29, comma 1 “Il soggetto interessato che intenda fornire elementi conoscitivi e valutativi concernenti i possibili effetti dell'opera o intervento progettato può presentare all'autorità competente osservazioni scritte su tale progetto, soggetto alla procedura di valutazione d'impatto ambientale, nel termine di quarantacinque giorni dalla pubblicazione di cui all'articolo 28, comma 2, lettera b). Il giudizio di compatibilità ambientale considera, contestualmente, singolarmente o per gruppi, tali osservazioni, i pareri forniti dalle pubbliche amministrazioni e le altre eventuali osservazioni del pubblico.”.
E’ prevista anche la possibilità che l’autorità competente alla valutazione di impatto ambientale, disponga lo svolgimento di una vera e propria inchiesta pubblica.
Ai sensi del comma 4 “Il committente o proponente, qualora non abbia luogo l'inchiesta di cui al comma 2, può, anche su propria richiesta, essere chiamato dall'autorità competente, prima della conclusione della procedura, ad un sintetico contraddittorio con i soggetti che hanno presentato pareri o osservazioni. Il verbale del contraddittorio è acquisito e valutato ai fini del giudizio di cui all'articolo 31”.
Infine, “Quando il committente o proponente intenda uniformare, in tutto o in parte, il progetto ai pareri o osservazioni, oppure ai rilievi emersi nel corso dell'inchiesta pubblica o del contraddittorio, ne fa richiesta all'autorità competente, indicando il tempo necessario. La richiesta sospende tutti i termini della procedura, che riprendono il loro corso con il deposito del progetto modificato.” (comma 5).
3.2. Nel caso di specie, la Regione Lazio, su impulso del CO.E.MA., dopo il giudizio di compatibilità ambientale negativo espresso in data 25 marzo 2008, ha ritenuto di essere incorsa in una violazione di carattere procedimentale, e cioè nell’omissione del preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10 –bis della l.n. 241/90 (introdotto dalla l. n. 15 dell’11 febbraio 2005).
3.2.1. Reputa il Collegio che la scansione procedimentale prevista dal d.gs. n. 152/2006, nella versione all’epoca vigente, sia incompatibile con l’adempimento disciplinato dalla norma in esame.
E’ noto, in primo luogo, che l. n. 241/90 è una legge “sul procedimento amministrativo”. Essa, pertanto, rispetto a procedimenti disciplinati da leggi speciali anteriori, esplica una valenza precettiva autonoma solo se essi siano lacunosi o carenti rispetto alle garanzie dalla stessa assicurate.
Nel caso in esame, per quanto occorrer possa, vale evidenziare che il procedimento di valutazione di impatto ambientale è contenuto in una legge speciale successiva all’introduzione dell’art. 10 –bis nel corpo della l. n. 241/90 e che, relativamente ai rapporti con la legge generale sul procedimento amministrativo, solo a partire dal cit. d.gs. n. 4/2008 (non applicabile alla fattispecie), verrà precisato che “Le modalità di partecipazione previste dal presente decreto, soddisfano i requisiti di cui agli articoli da 7 a 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, concernente norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, così come sostituito dall’art. 1, comma 3, d.lgs. n. 4/2008).
La partecipazione al procedimento di valutazione di impatto ambientale ha poi caratteristiche peculiari, assimilabili, per certi versi, a quella tipica dei procedimenti di pianificazione territoriale, in relazione ai quali, come noto, la stessa l. n. 241/90 rinvia “alle particolari norme che ne regolano la formazione”.
In particolare, tra le finalità proprie della VIA, vi è anche quella di assicurare che, in ogni fase della procedura siano garantiti, non solo “lo scambio di informazioni e la consultazione tra il soggetto proponente e l'autorità competente” ma anche “l'informazione e la partecipazione del pubblico al procedimento” (cfr. l’art. 24, d.lgs. n. 152/2006, nella versione applicabile ratione temporis).
E’ bene anche ricordare che – sebbene gli atti conclusivi delle procedure di VIA siano stati da sempre considerati come autonomamente impugnabili, in particolare da parte dei soggetti interessati alla protezione dei valori ambientali (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, sentenza n. 1213 del 3 marzo 2009) - essi si inseriscono pur sempre all’interno del più ampio procedimento di realizzazione di un’opera o di un intervento, per cui la fase di interlocuzione prevista dall’art. 10 –bis appare come naturalmente configurabile non già rispetto al giudizio di compatibilità ambientale, quanto rispetto al provvedimento finale, conclusivo della procedura di autorizzazione.
Inoltre, siffatto giudizio (sebbene determini un forte vincolo procedimentale, essendo rivolto a sensibilizzare l’autorità decidente attraverso l’apporto di elementi tecnico – scientifici, idonei ad evidenziare le ricadute sull’ambiente di una determinata opera), non comporta automaticamente il diniego di autorizzazione in caso di valutazione negativa, o comunque un definitivo arresto procedimentale, potendo questi ultimi essere superati con determinate procedure e con adeguata motivazione (cfr., per le opere di competenza statale, l’art. 36, comma 9, del d.lgs. n. 152/2006 all’epoca vigente).
L’applicazione del c.d. “preavviso di rigetto” al contenuto proprio del giudizio di compatibilità ambientale appare poi distonica e, comunque, foriera di conseguenze contraddittorie rispetto ai principi stessi di partecipazione del pubblico, i quali trovano invece nel d.lgs. n. 152/2006 la loro disciplina, organica e compiuta (cfr., in particolare, l’art. 29, comma, 4 - nella parte in cui è prevista una specifica forma di contraddittorio tra il proponente i soggetti che abbiano presentato pareri e osservazioni - ovvero il comma 5 della medesima disposizione, nella parte in cui prescrive che ove il committente o proponente intenda uniformare, in tutto o in parte, il progetto ai pareri e/o osservazioni emersi nel corso dell’inchiesta pubblica o del contraddittorio, è tenuto a farne richiesta all’autorità competente e al deposito del progetto modificato).
Anche a volere ammettere, inoltre, che l’autorità competente sia tenuta a preannunciare al proponente il proprio giudizio (se di carattere negativo), al fine di stimolarne le controdeduzioni, analogo adempimento dovrebbe allora riguardare, in caso di giudizio positivo, anche i soggetti che abbiano partecipato al procedimento mediante pareri e osservazioni contrarie alla realizzazione dell’intervento, proprio perché il procedimento di VIA ha carattere “circolare” ed è volto a considerare “contestualmente” i rilievi dei soggetti interessati, i pareri forniti dalle pubbliche amministrazioni e le altre eventuali osservazioni del pubblico (cfr., ancora, l’art. 29, comma 1, d.lgs. n. 152/2006, cit..).
Le conclusioni testé evidenziate sono confermate, sul piano sistematico, dal recente, rilevante intervento di riforma (c.d. terzo correttivo) di cui al d.lgs. 29 giugno 2010, n. 128.
In particolare, il legislatore, nel modificare l’art. 9 del decreto (dedicato alle “norme procedurali generali” e così sostituito dal più volte citato secondo correttivo di cui al d.lgs. n. 4/2008), ha sentito il bisogno di precisare che alle “procedure di verifica e autorizzazione disciplinate dal presente decreto” si applicano le norme della l. n. 241/90 solo “in quanto compatibili”, con una formulazione, peraltro, giustificata dalla circostanza che, con siffatto decreto, è stata meglio realizzata quell’integrazione tra procedura di VIA e procedura di AIA che, da tempo, era stata auspicata in dottrina (oltre che, in sede consultiva dal Consiglio di Stato; cfr. il parere n. 3838/2007 della Sezione consultiva per gli atti normativi).
Nel caso di specie si è poi verificato che il Consorzio controinteressato non si sia limitato a mere controdeduzioni ma abbia apportato modifiche al progetto, oltre a presentare una integrazione dello Studio di impatto ambientale.
Si tratta di una evenienza in relazione alla quale l’art. 29, comma 5, da ultimo citato, dispone, senza eccezione alcuna, che il proponente provveda ad effettuare il deposito del progetto modificato, al fine della consultazione da parte del pubblico.
Al riguardo, CO.E.MA. ha speso ampie argomentazioni, con il supporto di relazioni tecniche, al fine di dimostrare che le modifiche apportate non hanno carattere essenziale, essendo le stesse limitate all’eliminazione di alcune torri di evaporazione per il raffreddamento della c.d. “colata” e al miglioramento del bilancio idrico dell’impianto.
Il Collegio rileva, in primo luogo, che tutta la giurisprudenza citata dalla ricorrente (e comunque rinvenibile in materia), fa riferimento a modifiche progettuali successive all’espressione di un giudizio di compatibilità ambientale positivo (cfr., ad esempio, Cons. St., sez. VI, 22 novembre 2006, n. 6831).
Per quanto occorrer possa, relativamente alle modifiche progettuali che intervengano in seno allo stesso procedimento di VIA, va anche osservato che, solo con il terzo correttivo, sopra citato, è stato espressamente previsto che “L'autorità competente, ove ritenga che le modifiche apportate siano sostanziali e rilevanti, dispone che il proponente curi la pubblicazione di un avviso a mezzo stampa secondo le modalità di cui ai commi 2 e 3. Nel caso che il proponente sia un soggetto pubblico, la pubblicazione deve avvenire nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.” (art. 24, comma 9, d.lgs. n. 152/2006, versione vigente).
Nel caso in esame, le “controdeduzioni” del CO.E.MA. sono invece intervenute, per così dire, a giochi fatti, e hanno fatto seguito al parziale autoannullamento del primo procedimento di VIA.
Tale, infatti, è l’unico effetto ricollegabile all’atipico provvedimento di “sospensione” degli effetti della VIA negativa adottato (nonché prorogato), dal Direttore del Dipartimento del Territorio della Regione Lazio.
Al riguardo si osserva – in disparte la possibilità di privare di efficacia un provvedimento che, di per sé, non determina nemmeno un arresto procedimentale - che la sospensione degli effetti di un atto amministrativo ha carattere ontologicamente interinale, essendo destinata a sfociare in un provvedimento che regoli, in via definitiva, gli interessi in gioco.
Nel caso di specie, la riapertura della fase di VIA non poteva quindi che scaturire non già dalla sospensione in sé, quanto dall’annullamento del primo procedimento concluso con esito negativo.
In tale quadro, diventa irrilevante stabilire se la “sospensione” sia stata adottata da organo incompetente, posto che, con sostanziale effetto di ratifica, il procedimento è stato riaperto e quindi condotto a termine dall’autorità individuata ai sensi della l.rg. n. 6/99 sopra menzionata.
Il procedimento non è stato peraltro rinnovato “ab origine”, bensì dalla fase (pretesamente omessa, e, come detto, del tutto opinabile) del c.d. “preavviso di rigetto”.
Al riguardo, circa la necessità di un contraddittorio - contestuale, e, per così dire, circolare - si rinvia a quanto in precedenza argomentato in ordine alle peculiarità della partecipazione procedimentale propria della VIA.
A ciò si aggiunga che, per giurisprudenza incontrastata, l’adozione di atti di secondo grado, quali sono quelle emessi in sede di autotutela, comporta la necessaria previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti coinvolti (che beneficiano cioè dell'atto che l'amministrazione intende ritirare o modificare) al fine di consentire loro di poter intervenire nel procedimento amministrativo esplicando le proprie ragioni difensive.
Relativamente alla natura delle modifiche progettuali apportate, è poi facile rilevare che esse, unitamente all’integrazione del SIA, impingono proprio su quegli aspetti che avevano condotto al primo giudizio negativo.
In altre parole, il carattere “essenziale”, e comunque sostanziale delle modifiche, è, per così dire, certificato dalla Regione stessa laddove, sia nell’ambito della prima che della seconda VIA, ha considerato centrale il tema dell’utilizzo delle risorse idriche del territorio.
3.3. In disparte i vizi di carattere procedimentale testé rilevati, il provvedimento di VIA positiva si presenta comunque perplesso sotto più profili.
Al riguardo, è sufficiente porre a raffronto le conclusioni raggiunte all’esito dei due procedimenti nonché l’iter logico – giuridico della seconda valutazione.
Nella prima valutazione, relativamente agli aspetti idrogeologici, veniva messo in luce che l’opera proposta ricade nell’ambito delle Aree critiche, come perimetrate ai sensi dell’art. 5 l.rg. 1 dicembre 2000, n. 30, trovando per esse applicazione le norme tecniche delle misure di salvaguardia pubblicate sul S.O. n. 4 del BURL n. 2 del 20.1.2004 da parte dell’Autorità dei Bacini regionali del Lazio.
Veniva in particolare considerato, per quanto riguarda gli aspetti idrogeologici:
- che il progetto, prevedendo un approvvigionamento idrico da nuovo pozzo nonché l’impermeabilizzazione di un’ampia superficie “determina un aggravio dell’emungimento della risorsa idrica e un’alterazione del regime di carica della falda con una diminuzione dell’infiltrazione efficace”;
- che allo stato attuale “non è possibile effettuare una valutazione dell’effettivo impatto del progetto sulle condizioni idrogeologiche del sito in mancanza del quadro di riferimento costituito dal Piano stralcio per la Programmazione e Utilizzazione della risorsa idrica e della relativa definizione degli interventi”.
Per quanto riguarda gli aspetti relativi al monitoraggio veniva evidenziato:
- che il proponente, al fine di valutare il contributo che il nuovo impianto apporterà alle concentrazioni degli inquinanti preesistenti nel dominio di studio, ha confrontato i valori ottenuti con le simulazioni con le concentrazioni determinate durante una campagna di monitoraggio effettuata nel 1999 e riportate nella Relazione sulla qualità dell’aria allegata allo studio. Tali concentrazioni sono state considerate ancora rappresentative dell’attuale stato della qualità dell’aria, non essendo variati, secondo la proponente, in questi anni le tipologie di sorgenti di emissioni atmosferiche che insistono nell’area. A tal proposito, non viene fatta alcuna menzione della Valutazione preliminare della qualità dell’aria operata dalla Regione Lazio ai sensi del d.lgs. n. 351/99, di cui alla deliberazione di G.R. 1 agosto 2003, n. 767, con la quale sono state classificate le zone omogenee per la qualità dell’aria dell’intero territorio regionale. Il Comune di Albano, si precisava nella prima VIA, “è incluso nell’elenco di cui allegato B che individua i Comuni nei quali i valori degli inquinanti (PM10) sono superiori ai limiti previsti e per i quali devono essere predisposti Piani di azione”. Comunque “le concentrazioni assunte dal SIA non possono essere considerate rappresentative dell’attuale stato della qualità dell’aria”;
- il monitoraggio non è conforme alla D.G.R. n. 222/2005.
Per quanto riguarda gli aspetti di qualità dell’aria l’Ufficio rilevava:
- che l’intorno è caratterizzato “da colture di vite che per effetto delle variazioni meteorologiche verrebbero soggette a trasformazioni della qualità dall’umidità e dalla piogge, che, in combinazione con le emissioni dell’impianto, comprometterebbero la qualità del raccolto”;
Per quanto riguarda il quadro programmatico:
- che l’intervento proposto ricade in area destinata dal vigente P.R.G. a zona agricola. Non risulta comunque coerente con gli obiettivi paesaggistici del PTPR, nell’ambito del quale il Comune di Albano ricade nel PTP n. 9 – Ambito territoriale Castelli Romani – Zona 3 (Zone agricole con rilevante valore paesistico e ambientale).
Per quanto riguarda l’elettrodotto:
- il progetto non descrive le opere e i relativi impianti afferenti la interconnessione con la rete di distribuzione quali la sottostazione e la linea elettrica di collegamento.
Per quanto riguarda il traffico indotto:
- nel Sia non è stata effettuata una valutazione dell’impatto del traffico connesso alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto in relazione alla rete stradale impegnata e ai centri abitati eventualmente attraversati anche in considerazione del flusso di traffico giornaliero in ingresso e in uscita dall’impianto per il trasporto di CDR (600 t/die) proveniente dagli impianti di Trattamento Meccanico Biologico di Rocca Cencia e Salaria.
Nella seconda valutazione, sulla scorta delle controdeduzioni e della Relazione Tecnica Integrativa (quest’ultima, trasmessa in data 25.8.2008), nella parte relativa alla descrizione del progetto, si precisa che:
- l’impianto di gassificazione del CDR (prodotto nel limitrofo impianto di trattamento RU) sarà costituito da tre linee di gassificazione ed una sezione comune di produzione energia elettrica. In condizioni normali di esercizio, “due linee saranno in funzione a piena capacità ed una linea in stand by o manutenzione” (tale descrizione è tratta dalle dichiarazioni del proponente);
- vengono quindi riportati (sempre estrapolandoli dalla Relazione del proponente) i dati ricavati da una campagna di monitoraggio condotta nel 2005 e la descrizione delle caratterizzazioni ambientali,
Relativamente alla qualità dell’aria lo studio precisa che è stata effettuata, mediante modello diffusionale, una stima della ricaduta al suolo degli inquinanti emessi dal nuovo impianto in un dominio di studio rappresentato da un quadrato di lato pari a 5 km, al cui centro è posizionato l’impianto stesso.
Al fine di valutare il contributo che il nuovo impianto apporterà alle concentrazioni preesistenti, i valori ottenuti sono stati confrontati (come già evidenziato nel corso del primo procedimento) con le concentrazioni determinate durante una campagna di monitoraggio risalente al 1999.
Si è quindi proceduto al confronto con i limiti di qualità dell’aria indicati dalla vigente normativa nazionale.
Relativamente all’aspetto idrico:
- per quanto concerne l’approvvigionamento, il proponente precisa che, considerando tutte le utenze relative al gassificatore ed i relativi impianti ausiliari (in condizione di normale funzionamento), si prevede un consumo medio orario di acqua per i processi produttivi pari a circa 28 m³/h per le tre linee di gassifacazione che corrisponde ad un consumo annuale pari a 218.000 m³/a. A tali consumi si aggiungono i consumi di acqua potabile per i servizi indicativamente stimati in 14 m³/giorno. E’ previsto che tale fabbisogno venga soddisfatto mediante prelievo da pozzo di nuova realizzazione e mediante approvvigionamento da acquedotto.
Vengono quindi richiamati i dati relativi al traffico e al rumore indotti dal nuovo impianto e, con riguardo all’inquadramento urbanistico, evidenziato che l’area di intervento è comunque adiacente ad una zona D, sottozona D1, per la quale era stata avviato dalla Pontina Ambiente s.r.l. il procedimento di variante urbanistica.
In relazione all’ulteriore documentazione prodotta, l’Ufficio evidenzia:
- una riduzione del 30 – 40% del tetto di produttività dell’impianto; sia nel Sia che nella Relazione integrativa risulta una configurazione impiantistica a due linee in esercizio contemporaneo e la terza in stand by per le manutenzioni, “per la quale nei due elaborati viene evidenziata una medesima capacità produttiva oraria a fronte di una riduzione dichiarata da 220.000 t/anno a 160.000 t/anno di CDR (tale quantitativo è quello previsto nel decreto n. 24 del 24.6.2008 del Commissario Delegato)[...]”;
- ulteriore incremento dell’efficienza dei sistemi di abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto; valori di concentrazioni emesse da ciascun termocombustore dell’ordine di 50mg/Nm³ per gli ossidi di azoto e 0.5 – 1mg/Nm³ per le polveri totali, fermo restando anche la minima possibile emissione degli altri inquinanti e microinquinanti; l’Ufficio evidenzia però che “non è specificato il modo in cui si incrementa l’efficienza dei sistemi di abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto, la diminuzione delle emissioni di tali inquinanti è da attribuire solamente alla diminuzione della portata in uscita dai camini derivante dalla riduzione della potenzialità dell’impianto”;
- prolungamento e ottimizzazione del monitoraggio della qualità dell’aria per un periodo significativo atto a coprire un arco di un anno;
- monitoraggio dello stato di qualità dell’aria effettuato riferito anche al PM2,5 e stima dell’incremento di detto inquinante derivante dall’esercizio dell’impianto; sono stati rilevati i valori di PM2,5 relativi ad una settimana di campionamento in due punti prossimi all’area di impianto; il proponente rileva che la normativa europea in materia di emissioni non contiene alcun riferimento specifico alle nano polveri; viene comunque previsto che anche per tale inquinante il monitoraggio venga effettuato dal CNR.
Viene altresì effettuata, nella Relazione integrativa, anche una valutazione del traffico indotto e la caratterizzazione del traffico veicolare atteso.
L’Ufficio, infine, valuta che:
- “per quanto concerne gli impatti sulla risorsa idrica locale, il proponente rinuncia alla realizzazione di un nuovo pozzo prevedendo un bacino artificiale da 10.000 m³ per le esigenze idriche dell’impianto, alimentato da acqua piovana (da 300 m³ a 150 m³/giorno) e propone di spostare il carico termico sui circuiti ad aria per ottenere consumi d’acqua trascurabili;
- in riferimento alle emissioni in atmosfera è previsto un monitoraggio ante operam esteso ad un periodo di un anno e un monitoraggio in fase di esercizio ai sensi del d.lgs. 11 maggio 2005, n. 133;
- i dati forniti relativi alle campagne di monitoraggio effettuate nel 2005 e nel 2007 non sono rappresentativi dell’effettivo andamento della concentrazione degli inquinanti nell’arco dell’anno, essendo i periodi di monitoraggio rappresentativi di condizioni climatiche caratterizzate da condizioni climatiche di maggiore stabilità atmosferica;
- inoltre la campagna di monitoraggio non risulta essere conforme alle disposizioni del Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del 2 aprile 2002, n. 60, allegato X;
- gli approfondimenti apportati dal proponente sono sostanzialmente esaustivi rispetto alle principali problematiche rilevate [...]”.
L’Ufficio esprime quindi parere favorevole, con una serie di prescrizioni relative, in particolare, alla riduzione della potenza di smaltimento dell’impianto (“onde far rientrare le emissioni degli inquinanti nei parametri previsti dalle norme europee e regionali vigenti”), e alla garanzia dell’incremento “dell’efficienza di abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto secondo le migliori tecnologie attualmente disponibili”.
3.3.1. Il raffronto tra la prima e la seconda VIA evidenzia che:
- sono stati del tutto pretermessi gli aspetti relativi all’inquadramento paesaggistico, oggetto di specifica considerazione nell’ambito del primo procedimento;
- non vi è una specifica valutazione dello studio di traffico contenuto nella relazione integrativa;
- relativamente al monitoraggio e alla qualità dell’aria, vengono confermate le carenze del SIA, unitamente al carattere non aggiornato, e non sufficientemente rappresentativo, delle campagne di monitoraggio allegate (ivi comprese quelle del 2005 e del 2007);
- viene chiaramente affermato che il proponente non spiega le modalità con cui realizza l’abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto;
- si afferma, apoditticamente che “gli approfondimenti apportati sono sostanzialmente esaustivi rispetto alle principale problematiche rilevate”.
Come esattamente dedotto dai ricorrenti, pare al Collegio che, effettivamente, nell’ambito della seconda VIA, sia stato considerato “premiante” l’impegno a ridurre la potenza di smaltimento dell’impianto, facendone poi l’oggetto di una specifica prescrizione.
In tal modo, però, si sono sostanzialmente trasfuse, nell’ambito della Via, valutazioni che pertengono, da un lato, all’aspetto tecnico – economico della pianificazione impiantistica regionale (non a caso viene richiamato il già cit. decreto commissariale n. 24/2008 che inserisce l’impianto nel quadro di tale programmazione attribuendogli una capacità pari a 160.000 t/anno di CDR), e, dall’altro, alla successiva fase gestionale.
E’ mancata, invece, l’analisi tecnico – scientifica del progetto (come modificato), sia in rapporto all’utilizzo della risorsa idrica, sia in rapporto alla qualità dell’aria, aspetto in relazione al quale, peraltro, vengono sostanzialmente confermate le carenze del SIA, già stigmatizzate nel primo procedimento.
E’ bene precisare, al riguardo, che è del tutto irrilevante che, nell’ambito di tale procedimento, gli Uffici regionali abbiano erroneamente ascritto il Comune di Albano alle zone per cui la d.G.R. n. 767/2003 prevede “provvedimenti specifici” aventi particolare riguardo alla riduzione del PM10 (si tratta, in sostanza, dei Comuni di Roma e Frosinone).
L’esame della delibera in questione evidenzia infatti che anche per il Comune di Albano (inserito tra le zone B dall’art. 3, comma 2) è comunque prescritta l’adozione di “piani di azione per il risanamento della qualità dell'aria, ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. 351/99”.
Anche nell’ambito della seconda VIA, del resto, si è preso atto del fatto che i valori massimi di qualità dell’aria determinati dal SIA ai fini del confronto coi limiti di riferimento non sono attuali in quanto prendono in considerazione valori di fondo relativi ad una indagine ambientale risalente al 1999 ed antecedente alla classificazione operata dalla Regione Lazio.
I valori stessi non sono stati comunque considerati “rappresentativi dell’effettivo andamento della concentrazione degli inquinanti nell’arco dell’anno”, mentre, nella Relazione integrativa “non è specificato il modo in cui si incrementa l’efficienza dei sistemi di abbattimento delle polveri totali e degli ossidi di azoto”.
3.3.2. In definitiva, per quanto appena argomentato, il provvedimento prot. n. 177177 dell’ 8.10.2008 deve essere annullato.
4. Con i motivi aggiunti depositati in data 4 dicembre 2009 è stata poi impugnata l’autorizzazione integrata ambientale successivamente rilasciata dalla Regione Lazio.
4.1. Come è noto, l’autorizzazione integrata ambientale, introdotta con la direttiva IPPC 96/61/CE, e disciplinata in Italia dal d.lgs. n. 59/2005, è un provvedimento rilasciato a seguito di una istruttoria in cui si valutano unitariamente e contestualmente tutti i possibili impatti di una certa attività sull’ambiente. In dottrina se ne è sottolineato il carattere di strumento di semplificazione dell’azione amministrativa. Essa sostituisce, infatti, tutti i provvedimenti riportati nell'allegato II (tra cui Autorizzazione alle emissioni in atmosfera, Autorizzazione allo scarico di cui al d. lgs. 11/5/1999, n. 152, Autorizzazione alla realizzazione e modifica di impianti di smaltimento o recupero dei rifiuti di cui al D. Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 27).
Come la VIA, anche l'AIA è uno strumento a carattere “preventivo e globale”.
La direttiva IPPC specifica che sono lasciate impregiudicate le disposizioni della Direttiva n. 85/337/CEE sulla VIA.
Nella direttiva n. 85/337/CEE, all'art. 2, paragrafo 2-bis (introdotto con la Direttiva 97/11/CE), si prevede che gli Stati membri possano prevedere una procedura unica per soddisfare i requisiti della direttiva sulla VIA e della direttiva sull'AIA.
L'art. 7 del D. Lgs. 59/2005 dispone che le informazioni o conclusioni pertinenti risultanti dall'applicazione della normativa sulla VIA devono essere prese in considerazione per il rilascio dell'AIA.
L’autorizzazione integrata ambientale è quindi un provvedimento che incide specificamente sugli aspetti gestionali dell’impianto mentre la procedura di VIA investe più propriamente i profili localizzativi e strutturali.
Le due autorizzazioni e i due procedimenti (perlomeno nel quadro normativo antecedente al c.d. terzo correttivo – d.lgs. n. 128/2010), rimangono comunque distinti anche se, nel caso in cui uno stesso progetto debba essere sottoposto sia a VIA che ad AIA, la VIA costituisce presupposto dell’AIA.
Come già accennato, invece, il d.lgs n.128/2010, ha inserito, nella Parte Seconda del d.lgs. n. 152 del 2006, il nuovo Titolo III bis, nel quale è contenuta la disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA), in precedenza rinvenibile nel più volte citato decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 (oggi abrogato), e che viene dunque ad affiancarsi a quelle della valutazione ambientale strategica (VAS) e della valutazione di impatto ambientale (VIA). In tal modo, si è osservato in dottrina, è stata eliminata una delle più macroscopiche anomalie del sistema previgente, “realizzando finalmente quella disciplina unitaria e coerente delle autorizzazioni ambientali che costituiva uno degli obiettivi dell’originaria legge delega 15 dicembre 2004, n. 308”.
Attraverso una rilevante modifica dell’art. 10 del t.u., “sono stati poi meglio definiti i rapporti tra VIA e AIA, in modo da evitare le duplicazioni e le disfunzioni che ancora connotavano il funzionamento dei due istituti”.
4.2. Nel caso in esame, l’autorizzazione integrata ambientale è disciplinata dal d.lgs. n. 59/2009, all’epoca vigente.
In particolare, ai sensi dell’art. 5, comma 10, “L'autorità competente, ai fini del rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, può convocare apposita conferenza dei servizi ai sensi degli articoli 14, 14-ter, commi da 1 a 3 e da 6 a 9, e 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, alla quale invita le amministrazioni competenti in materia ambientale e comunque, nel caso di impianti di competenza statale, i Ministeri dell'interno, della salute e delle attività produttive”.
Ai sensi del successivo comma 12 “Acquisite le determinazioni delle amministrazioni coinvolte nel procedimento e considerate le osservazioni di cui al comma 8, l'autorità competente rilascia, entro centocinquanta giorni dalla presentazione della domanda, un'autorizzazione contenente le condizioni che garantiscono la conformità dell'impianto ai requisiti previsti nel presente decreto, oppure nega l'autorizzazione in caso di non conformità ai requisiti di cui al presente decreto. L'autorizzazione per impianti di competenza statale di cui all'allegato V del presente decreto è rilasciata con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio; in caso di impianti sottoposti a procedura di valutazione di impatto ambientale, il termine di cui sopra è sospeso fino alla conclusione di tale procedura. L'autorizzazione integrata ambientale non può essere comunque rilasciata prima della conclusione del procedimento di valutazione di impatto ambientale.”.
Si è già richiamato l’art. 7 secondo cui “In caso di nuovo impianto o di modifica sostanziale, se sottoposti alla normativa in materia di valutazione d'impatto ambientale, le informazioni o conclusioni pertinenti risultanti dall'applicazione di tale normativa devono essere prese in considerazione per il rilascio dell'autorizzazione.” (comma 2).
4.2.1. Nella fattispecie, l’istruttoria svolta in sede di AIA ha provveduto ad una “rivisitazione del progetto originariamente presentato al fine di superare gli aspetti di possibile criticità evidenziati in sede di Conferenza di Servizi” (cfr. il verbale in data 20.4.2009);
E’ stata richiesta ad Arpa Lazio una “approfondita analisi sull’impatto sull’ambiente e, conseguentemente di verificare la qualità delle acque di falda e dello stato delle emissioni in atmosfera, ivi incluse le emissioni odorigene”. Da tale indagine “non sono emerse criticità se non la necessità di procedere a breve alla chiusura dei bacini precedentemente utilizzati presso i quali non vengono più conferiti rifiuti”.
Sono state poi esaminate le criticità segnalate dalla ASL Roma H anche con l’interessamento del Dipartimento Epidemiologico regionale.
Si è preso atto delle modifiche apportate dai progettisti, che hanno condotto all’autosufficienza idrica dell’impianto, e si è specificamente vietata la realizzazione di pozzi di emungimento.
Si è valutato l’impatto sul traffico veicolare e si sono predisposte una serie di misure di controllo e di contenimento dell’inquinamento acustico.
Infine, è stato commissionato un apposito studio epidemiologico alla Dipartimento di epidemiologia della Regione (ASL Roma E), ed è stato prescritto un dettagliato sistema di monitoraggio.
4.2.2. Ciò posto, l’annullamento della VIA positiva - acquisita, come tale, dalla Conferenza di Servizi - non può che comportare, in via derivata, anche l’illegittimità del provvedimento di AIA del quale costituisce, come già evidenziato, atto presupposto.
Né può ritenersi che eventuali deficienze della VIA siano, o possano essere state colmate, dalle analisi e prescrizioni imposte in sede di AIA, per la semplice ragione che si tratta di procedimenti che, seppure destinati a coordinarsi, sono affatto diversi, essendo il primo caratterizzato da una peculiare forma di partecipazione, aperta non solo alle amministrazioni competenti ma a “chiunque vi abbia interesse” (cfr. l’art. 24, comma 4, d.lgs. n. 152/2006, vigente, nonché l’art. 29, comma 1, del medesimo decreto, nella versione applicabile ratione temporis) ed avente riguardo alla stessa realizzabilità dell’intervento così come localizzato e strutturato.
E se, nel caso in esame, la Conferenza di Servizi si è data carico di affrontare aspetti del tutto pretermessi dalla VIA (anche nell’ambito del primo procedimento, ad esempio, non risulta siano stati ritenuti necessari studi di carattere epidemiologico), tale sforzo denuncia più che sanare, come correttamente dedotto dai ricorrenti, le carenze della fase presupposta.
4.3. Per quanto occorrer possa, dato il carattere assorbente del vizio testé rilevato, va comunque precisato che risultano prive di consistenza le censure relative alla violazione dell’art. 14 - quater, comma 3, della l. n. 241/90, nonché quelle relative al carattere pretesamente vincolante della pianificazione territoriale
4.3.1. La Conferenza di Servizi prevista dall’art. 5 del cit. d.lgs. n. 59/2005, così come in passato quella disciplinata dall’art. 27 del d.lgs. n. 22 del 1997, ha carattere istruttorio e non decisorio (cfr. TAR Lazio, sezione I^, sentenza n. 12470/2007 del 5.12.2007).
Essa rappresenta cioè non già uno strumento di formazione del consenso, quanto di emersione e comparazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti. In particolare, le amministrazioni chiamate ad esprimere il loro parere sugli insediamenti che ci si propone di realizzare arricchiscono la visione e la ponderazione della scelta finale che è però affidata, nel momento volitivo e decisionale, all’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione che, per interventi analoghi a quelli di cui si controverte, è la Regione stessa.
La conferenza di tipo istruttorio non è, pertanto, un mezzo di manifestazione del consenso, con la conseguenza che ad essa non si applicano le disposizioni volte a disciplinare l’eventuale dissenso delle amministrazioni partecipanti in seno a conferenza di servizi avente competenze di tipo decisorio (Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3505).
4.3.2. Relativamente alle argomentazioni volte ad evidenziare il mancato perfezionamento della variante al piano regolatore del Comune di Albano, giova ricordare che, come già l’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 22/97, anche l’autorizzazione integrata ambientale “sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e dalle relative norme di attuazione [...].” (art. 5, comma 14, d.lgs. n. 59/2005).
L’approvazione del progetto da parte della Regione costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori (art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006),
E’ ovvio però che tali effetti presuppongono il corretto espletamento della fase di VIA, ove prevista. Il che, come già argomentato, non si è punto verificato nella fattispecie.
5. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso e i motivi aggiunti meritano, in parte, accoglimento, dovendo pertanto disporsi l’annullamento della valutazione di impatto ambientale, prot. n. 177177 dell’ 8.10.2008, dell’autorizzazione integrata ambientale, prot. n. B3694 del 13.8.2009, del provvedimento di autorizzazione all’avvio dei lavori di cantierizzazione del 22.10.2008.
In considerazione della peculiarità della fattispecie, e della parziale, reciproca, soccombenza, sembra equo, peraltro, disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti di cui in epigrafe, così provvede:
1) accoglie il ricorso principale;
2) accoglie i motivi aggiunti al ricorso n. 132/2009 depositati in data 7 aprile 2009, limitatamente all’impugnativa dell’ordinanza del Presidente della Regione Lazio in data 22.10.2008 e li dichiara inammissibili e infondati per il resto ;
3) accoglie i motivi aggiunti depositati il 4.12.2009;
5) annulla, per l’effetto, nei sensi di cui in motivazione, la valutazione di impatto ambientale, prot. n. 177177 dell’ 8.10.2008, l’autorizzazione integrata ambientale, prot. n. B3694 del 13.8.2009, l’ordinanza del Presidente della Regione Lazio n. 3 del 22.10.2008.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/12/2010
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
